總統府決定將「執政決策協調會議」改到晚間下班後舉行,希望藉此避免違憲疑慮。我們不禁要問,如果上班時違憲,下班後就不違憲了嗎?

蔡總統及林全內閣就任以來,內外問題叢生,總統各項改革不是反彈四起,就是動彈不得,內閣縱向指揮與橫向聯繫都螺絲掉滿地,地方諸侯坐大,各行其是,兩人民意支持度快速下墜。蔡總統決建立府、院、黨、智庫及中央地方協調機制,希望快速整合黨與政、行政與立法及地方意見,順暢推動政務。實施以來決策果斷迅速,卻遭到遭外界質疑,認為黨政不分、總統擴權,有違憲之虞。司法院院長被提名人許宗力在立法院應詢時也認為,總統召集這樣的會議「值得進一步考慮」,迫使蔡總統做出一些技術性調整。



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其實總統召集類似會議並非沒有前例,扁時代的九人小組及馬政府時期的五人小組,同樣也都存在爭議。顯見憲法第七次增修條文已造成國政運作與憲政體制的扞格,總統經由全民直選,背負全民期待,必須為政務的有效推動負起責任,但憲法又規定行政院長才是最高行政首長,理論上總統不應干預除外交、國防和兩岸事務以外的政務。權責的錯位迫使總統必須依賴實質影響力干預行政工作。

即便如此,蔡總統成立的協調會議,由於參與人員更廣,逾越憲政分際的問題就更嚴重。蔡總統不僅納入行政院長和執政黨黨團總召、執政黨祕書長、智庫執行長,連執政直轄市長都成為與會成員,等於總統親自站上行政立法乃至黨務、地方事務的第一線,已悖離了行政立法的制?法則,及地方自治的分權關係。

縱然改到下班後舉行,並不能因此降低違憲爭議,理由很簡單,違憲疑慮是因為總統與會議成員的憲法身分扞格而起,與是否上班身分無關。每一個政治職務在政治系統中,有不同的政治地位,每一政治地位都有一定的政治行為模式,總統如此,閣揆、黨團總召、院轄市長、智庫董事長亦然。試問,如果可以允許總統指揮閣揆與立法院黨團通過法案,憲法的制?關係不是蕩然無存嗎?台灣還是憲政主義國家嗎?難怪許宗力對此亦不以為然。

不過,這也並非沒有解決辦法,民進黨是執政黨,國會議席過半,且在地方過半數的縣市執政,若要建構協調機制,民進黨的平台更具法理的正當性。無論立法委員還是綠營縣市首長,都是民進黨員,自然有服從民進黨決議和參與民進黨政策協調的義務。行政院長由總統任命,即便院長本人未必是民進黨員,但列席民進黨的政策會議也有其必要。蔡總統若能以蔡主席的身分,在民進黨內或者民進黨智庫召開類似協調會議,就完全能夠避免憲政爭議。更重要的是,民進黨屬於民間社團,沒有公權力,形成的決議不能直接成為法律和行政命令,只能視為協調機制而不會有超越憲法的嫌疑。

蔡總統所應為,是區分自己總統與黨主席的身分,做好黨政分立,避免在實踐中讓黨凌駕於政府,特別是要避免黨天下的嫌疑。總統屬於公職,要對憲法及全體人民負責,言行必須符合憲法和法律,以總統身分推動的政務,必須符合憲政體制。身為民進黨主席,則需向全體民進黨員負責,其言行也要受黨章的約束。當兩者身分發生衝突時,蔡女士應意識到自己當時是總統身分或主席身分。如果是總統身分,就必須以全民利益為考量,不能為了服從黨意而不惜違背憲政秩序。以總統身分,就是政府與反對黨的關係、總統與閣揆及立法院的關係;以黨主席身分,則變成了執政黨與在野黨的關係。前者首重傾聽與尊重,後者才是競爭關係。

至於兩岸關係,黨政分立也可以為僵局的解套創造空間。既然蔡總統要遵守憲法和法律,她也多次宣示要按照《中華民國憲法》和《兩岸人民關係條例》來處理兩岸事務,其實這與馬政府的立場並無二致。不過,由於民進黨堅持《台獨黨綱》和台獨主張,大陸對民進黨政府的疑慮日深,兩岸官方難以恢復互動關係。

如果蔡女士分清楚自己的總統與主席身分,據此區隔總統與主席的職務行為,並堅持依法行政,兩岸官方互動的糾結並非沒有機會化解。蔡總統的當務之急就是理順黨政關係,政府歸政府,黨歸黨,善用各自不同的功能,以期達到最大的執政績效。

這是政治的藝術,能不能做好,考驗蔡總統的智慧。

(中國時報)

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